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国外政府门户网站建设的经验及其启示

来源:沈阳志鼎科技 2018-09-25 访问量:145

一、引言

关于政府门户网站建设方面,国外专家、学者主要关注于电子政务建设过程中的政务信息公开、信息资源整合和公共信息服务等方面,以及政府网站结构安排、页面布局等技术层面的研究。John Carlo Bertot等人(2008) [1](p137-142)提出以市民为中心的电子政务模式可以使政府获得最佳效用,以市民需求为导向的网络服务可以更加有效地节约政府行政成本。Gregory G.Curtin(2006) [2](p27-28)认为电子政务的目标主要是提供有效的政府信息管理方式,以便更好地为客户服务,不断增强公众获取政府信息和参与政治和政策决策的能力。Mak Stephen (2001) [3]倡导各级政府、政府部门之间以及各应用系统之间应当实现一体化,以有效整合政府的公共信息资源。Vassilakis(2007) [4](p113-124)等提出以知识为基础开发网络技术的观点,他们认为网络手段对政府公共服务的影响力是非常大的,也只有网络手段能够使政府更好地提供公共服务。为更好地使用网络渠道,就必须对于政府门户网站进行知识性的开发利用,使之能够更方便的为更多人服务。

在国内,我国学者对电子政务和政府门户网站的研究时间并不太长,真正意义上的研究始于上世纪90年代末。胡承立、张韦(2011) [5](p159-165)在中国知网上检索发现,“政府网站”、“政府门户网站”的相关研究与我国政府上网工程之间存在比较大的关联度,总体上呈不断上升的态势。随着公民越来越多地利用网络向政府部门索取信息和服务,赵芳(2013) [6](p66-70)分析了如何通过网站的无障碍建设来保障所有公民比较公平地利用政府所提供的信息和服务。李海涛(2014) [7](p102-113)利用公众满意度测评模型对湖北省政府门户网站展开实证研究,认为公众感知政府门户网站易用程度的提高,有助于增强公众对政府门户网站满意度。詹国辉、刘邦凡(2014) [8](p44-48)认为战略决策和政策引导在政府门户网站建设中尤显重要,在内外部条件全方位比较分析的基础上,制定出适合我国政府门户网站发展的战略矩阵。张昆(2014) [9](p159-165)对美国州级政府门户网站所采取的三种外包合同模式,从网站的访问量、政府人员、资金投入等指标逐一分析,结果认为“长期零金合同”模式移植到我国尚需时日。

2015年2月,我国发布了第35次互联网络发展状况的统计报告,以“gov.cn”结尾的域名数截至2014年12月已达57024个,较第34次报告显示的56348个增加了676个。超过85%的县或市辖区政府、接近100%的国务院各部委、省级政府和地市级政府开通了门户网站,已经成为各级政府与广大民众进行互动交流的重要平台以及了解民意走势的重要载体。 [10]如此众多并且未来还将继续增加的政府门户网站,难免存在更新不及时、服务不到位等问题。如何利用国外政府门户网站建设的成功经验,来规范和推动我国政府门户网站的建设,已经成为许多专家和学者共同关注的课题。

二、国外政府门户网站建设的主要做法

政府门户网站建设是构建服务型政府的一项重要内容,在设计和推广的过程中需要取得政府的高度重视以及企业和民众广泛支持。本文主要以法国、印度和韩国作为代表,来探讨国外政府门户网站建设中的一些主要做法。

(一)法国政府门户网站。

法国政府门户网站主要包括法国网、法国公共服务网、法国政府网和法国政府数据网,且四个网站的功能名异。法国网重点强调对外宣传法国式浪漫,法国公共服务网详细展现政府所能提供的所有公共服务,法国政府网法国和政府数据网尽量关注最新新闻和数据让公众共享。

1.快捷的“一站式”服务。法国政府认为公众应该可以在一个统一的政府门户网站与政府进行充分的信息交流,得到由政府所提供各种各样的服务。2000年法国政府建立了“我的公共服务”核心网站,以方便公众和企业不出家门就能通过政府门户网站办理各类相关事项。该网站的最大亮点在于整合了之前多个部门的社会服务功能,尝试提供“一站式”服务,消除了公众和企业在不同政府部门网站界面转换操作所带来的不便,实现了“以公众需求为中心”的服务观念上的转变。公众和企业登陆“我的公共服务”门户网站,不仅可以查阅到税务、教育、社会保障等方面的信息,甚至可以直接办理各种与生活和工作相关的具体事项。该网站通过整合各政府机构网站的服务内容,进一步改善了在线服务的品质,迅速提高了公众参与度,公众通过该网站受理行政事务的比例由从2007年的30%窜升到2010年的65%。截至2011年,在该网站注册的用户有150万,每月访问量达到1000万左右。 [11](p10)

2.人性化的设计与改造。2009年之后,法国公共服务网不断得到优化和更新,为公众提供更具人性化的网络便民服务,满足了公众的行政事务方便性需求和信息需求,深受公众的普遍欢迎,满意率高达97%。网上便民服务当中备受欢迎的是身份登记和变更住址,每天有超过7000份出生备案在网上申请,越来越多法国人愿意通过网络把新地址发给税务局或社会保障局等。为避免不同政府部门网站在功能上的重复,法国政府狠下决心于2011年整合了近200个政府网站,到2012年底整合之后的各类政府网站仅剩下60个。 [11](p10)政府门户网站之间有效实现了相互链接,甚至还可以链接到国际组织、欧盟机构等网站。

3.良好的信息开放基础。法国政府认为除国防和涉密信息外的所有信息,都应该毫无保留地对外开放,并努力从信息化和数据化两个方面做好信息开放工作。信息化方面,法国政府认识到开源软件的使用有助于降低行政技术成本和鼓励行业创新,从2012年9月起逐渐引导各级行政单位使用开源软件。2013年,政府将部门内3.7万台计算机更换为Linux系统,其中农业部采购开源软件花费约68.7万欧元。 [12]数据化方面,法国政府致力于公共数据的开放和再利用。法国政府分别于2011年和2012年成立了开放数据办公室“Etalab”和公共行动现代化总秘书处,努力创建开放数据门户data. gouv.fr,及时监督各部门发布公共数据,积极拓展与欧盟、开放政府之间的国际交流与合作。

(二)印度政府门户网站。

虽然印度经济不算发达,但其信息技术产业比较发达,在世界占据一席之地,从而导致印度在全球数字政府总体排名中名列第八。

1.先进的技术支撑。2010年,印度政府为寻求技术上的突破,与业内影响最大的软件行业组织nasscom协商洽谈,探讨在政府门户网站服务中使用云技术进行推广的前景。2012年,印度政府开始效仿美国data.gov网站的经验,拟投入巨额资本建立一站式官方数据门户网站data.gov.in,使其成为政府收集所有公开和非公开数据的“聚水池”。除了可以避免数据重复之外,“一站式”政府门户网站还可以采用共同标准实现数据的收集和传输,进而实现有效整合各个单独的数据库。印度政府目前正在制定相应的架构和标准,努力将收集到的所有非涉密数据集中到政府数据门户网站。各个政府部门向数据官方门户网站提供数据的同时,也可以以人读和机读的形式共享其他数据和信息。

2.便民的网站界面。印度政府各个部门网站总数曾经高达5000多个,都从各自角度向公众提供海量的信息与服务。但如果遵循各个部门各自不同的技术标准和浏览技术访问不同网站,势必会给用户带来诸多不便。为创建一个以人为本的、以事务处理为中心的管理环境,印度政府联结多个部门和机构的力量,整合不同部门之间的管理程序,进而有效融合中央和地方之间的政府门户网站建设。“India.gov.in”网站内容包含了国家所有重要的公开信息,努力提供一个统一的标准化界面,向公众介绍各级政府部门所能够提供的各色服务,旨在让普通人的生活更加便利。通过任何一个政府部门网站的切入口,公众便可以顺利实现与其他任何政府部门的联系。公众可以非常方便地在该网站支付公用设施账单,申请执照和许可证,甚至还可以进行网上退票和退税。

3.健全的法律法规。政府门户网站的正常运行必须得依赖健全的法律、法规,印度主要有《信息技术法》和《信息权利法》。 [13](p170-173)《信息技术法》于2000年6月9日正式生效,是一部可以用于规范政府门户网站建设的全国性法律。该法在法律上承认了政府信息的电子交换、传输、存储以及政府文件的电子归档等合法性问题,规定了专门负责政府门户网站建设的管理部门,还特别设置了网络上诉法庭专门负责审理相关纠纷。《信息权利法》于2005 年10月12日正式生效,是一部从公民宪法权利角度规范获取政府电子信息的方法。该法规定了公共信息官和信息管理委员会具有负责信息公开相关事务的权利和义务,赋予了信息管理委员会在民事法庭上的权力,从而提供了切实可行的制度和法律上的保障来规范政府门户网站的建设。

(三)韩国政府门户网站。

联合国2014年关于全球的电子政务调查报告中显示,韩国一直专注于电子政务创新并发挥其在世界的领导作用,电子政务服务水平2014年仍然排名第一。在政府和企业界的大力参与和积极支持下,韩国政府信息公开及门户网站建设充分发挥计算机网络的重要作用,取得了飞速发展。韩国政府门户网站(http://www.Korea.net/)以“Everything you need to know about Korea,you can find ON Korea.net”为理念,对世界产生了深远的影响,为亚洲国家树立了榜样。

1.超前的政府谋划。韩国早在1978年就开始着手政府信息化工作。1986年之后,韩国政府尝试网络在线处理一些类似于土地管理、国税管理等业务。1996年之后,韩国正式推出电子政务,拟定信息公开计划。到2000年,绝大部分政府机关、产业组织、教育机关、医疗机关和研究机构纷纷加入国家信息高速公路。 [14](p236-239)2003年,韩国政府策划了“31蓝图议程”,目标之一是为其国民提供在世界领先的电子政府服务。2004年,韩国政府进行了业务流程重组(BPR)和信息系统规划(ISP),2005年投入建设,2006年完成政府网络系统整合,实现电子政府服务面向公众的功能。韩国拥有世界最高的互联网接入率,2008年家庭宽带普及率和综合得分分别高达93%和15.92,平均速率达到惊人的49.5MbPs。 [15](p71-77)根据建设“透明型政府、能干型政府、服务型政府”的理念,韩国于2013年6月正式启动“政府3.0时代”,目标之一便是在国民提出要求之前将政府所拥有的信息进行公开。所有这些努力,为韩国政府门户网站的建设赢得了国际社会的普遍尊重,也深受韩国国民的普遍欢迎。

2.高效的数据处理和信息公开。韩国政府门户网站运行比较平稳,相当多的韩国公民逐渐习惯于网站提供的各项服务,通过网络处理各项事务的案例数量由2003年的38万攀升至2011年的1200万。 [16](p17-18)韩国政府文件全部实现了数字化处理,大田和光州两大数据中心保存了98%的公务信息,各机关单位通过数据中心便可实现领域内信息的互通和共享。不仅如此,数据中心可以提供5000多种公民信息的在线查询和申请,300多种行政文件的在线查询和500多种行政文件的发布,还可为公众个人事项提供方便快捷的“一站式”服务。随着“政府3.0时代”的实施,韩国政府将向社会公开更多的信息和数据,信息公开数量力争由2012年的31万件增加至未来的1亿件,最终实现政府信息公开模式由“政府提供”向“以每个人为中心”的转变。 [17]

3.完善的法律体系。在推进政府门户网站建设的过程中,韩国政府一向致力于相关法律体系的制定和完善工作,并把它作为一项最基本的任务来抓,陆续制定或修改了《信息化促进基本法》、《个人信息保护法》、《数字内容管理条例》、《公共机关情报公开法》、《电子政务法》等法律法规。韩国政府认为,顺利推进政府门户网站建设必须依赖完善的法律法规和良好的法制环境,国家最高决策层制定的一系列法律法规为韩国政府门户网站的建设提供了坚强有力的保障。尤其是2001年制定的《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》,使韩国政府门户网站建设从此迈入法制化、规范化的道路。

三、国外政府门户网站建设的经验分析

尽管各国存在不可忽视的国情差异,但成功的政府门户网站建设必然存在着许多共同要素,从中可以探寻到一些共性经验。

(一)建立功能齐全的中央政府门户网站。

在建设服务型政府的过程中,国外政府都非常重视中央政府门户网站的建设工作,并把它作为“E-Government”的重要组成部分,并为此投入了大量的时间、精力和物质资源。印度的“India.gov.in”、法国的“我的公共服务”和韩国的“首尔民愿处理在线公开系统”都体现了这一点,成为中央政府与广大民众零距离沟通和提供基本服务的最佳载体。通常情况下,只有一国政府最高部门的办事机构可以利用中央政府门户网站,来展示一个国家的形象、发布最重要的政务信息以及指导地方各级政府门户网站的规划和建设。

(二)以公众需求为中心发展政府门户网站。

政府门户网站建设的主导价值,就是要按照公众喜闻乐见的方式呈现和分类一些服务信息,确保公众本能享受政府所提供的电子服务。国外政府普遍认为,如果不以为公民服务的质量和运行效率的高低作为唯一衡量目标,那么政府门户网站的建设就是失败的。所以国外政府大都致力于改善在线服务,在提供服务的同时更多关注民众的行为习惯,以迎合民众的需求。譬如,韩国政府将公民满意度作为衡量政府门户网站建设的主要指标,并不断增强政府门户网站的亲民性色彩。

(三)与时俱进采用新技术。

政府门户网站的建设并不是一个绝对静止的状态,需要根据科技的发达程度和创新成效来做相应的改变。国外政府非常重视门户网站的“规划-建设-维护-发展”,从人员、物资、资金等方面保障可持续发展。此外还必须看到,各国政府不断采用新的信息系统和技术,来调整原有的网站建设模式。法国从2012年9月起引导各级行政单位使用开源软件;印度在2010年便开始考虑使用云技术来推广政府门户网站。

(四)重视政府信息的开放。

各国政府都把信息开放当作一项非常重要的民生工程来做,认为除少数涉密信息外,其余信息都应当毫无保留地在有关政府门户网站上向公众开放。信息公开的及时性与信息发布的准确性影响了政府门户网站信息的开放效率,信息构建的合理性和信息资源的规范性影响了公众获取开放信息的效率。为更好满足公众对开放信息的需求,国家必须得加强公众与政府的全方位互动交流,确保公众快捷无障碍地获取信息,进而实现政府信息的高效开放。

(五)用立法手段确保政府门户网站安全。

国外政府不仅十分注重保护信息化发展的软环境,为信息化建设制定相关法律法规和政策文件;而且也充分认识到网络信息安全的完整性和机密性,纷纷出台相应措施以强化信息安全法制管理,完善信息安全规范标准,健全信息安全组织管理制度。为更好地促进政府门户网站的管理、维护、运行和建设,法国、印度和韩国都出台了相应的网络与信息安全政策,形成了完备配套的电子政务法律体系。

(六)门户网站建设逐渐呈现出外包趋势。

随着社会事务的增多和复杂化,仅仅依靠政府部门单独应对门户网站建设问题面临着巨大压力,不管是人力还是财力上都稍显不足。纵观国外政府门户网站建设比较成功的国家,基本上都是在发展到一定的时候开始寻求企业和其他社会组织的支持,委托或者外包给专业的研究机构和技术公司进行门户网站的信息系统开发和系统日常维护。如印度政府委托软件行业组织nasscom在门户网站中使用云技术。

四、对我国政府门户网站建设的启示

从联合国2014年发布的全球电子政务调查报告中看出,我国电子政务发展指数仅为0.5450,居世界第70位,比2012年提升了8位,从中反映了我国政府为推动网络信息和门户网站建设所做的种种努力。 [18]客观上讲,经过多年的不断设计、改版,我国各级各地政府门户网站在服务理念的创新上和服务功能的延伸上均有了长足的进展,出现了一大批在业内值得称道的政府门户网站,与法国、印度、韩国等国家的差距不断缩小。分析国外政府门户网站在不同时期所运用的种种手段,学习和借鉴这些国家的成功做法和先进经验,有助于更好地定位我国政府门户网站的功能。

(一)推进中央门户网站建设。

为促进门户网站建设的标准化和一体化,中央政府门户网站发挥要出很强的示范和规范作用,展现出应有的强势和集中统一领导能力。中央政府门户网站应当充分认识到未来网站技术的发展趋势,委托专业研究机构和技术公司进行网站的技术开发和创新,以更好地适应大数据时代门户网站对智慧化的要求。智慧政务门户也要求通过规范标准、绩效评估、业内培训等种种手段来加快网站转型升级,促进网站向智慧化、人性化的方向发展。为此,中央网络安全和信息化领导小组有必要对新时期推进中央政府门户网站建设做出战略部署,进一步发挥中国政府网在依法传播政府信息、及时回应公众关切、主动引导网络舆情、全面改进政府服务等方面的作用,形成正面信息和权威信息在中央门户网站上有效传播的正能量。

(二)发挥政府信息资源的整合作用。

政府门户网站建设过程面临着功能难以发挥的难题,亦即如何充分利用网络技术对政府信息资源进行分析和整理,如何有效整合资源、层次、结构、主题等方面均存在明显差异的信息资源,如何实现以较小的成本为公众提供较高质量的信息服务。一是利用主题词、元数据、多目录等多种管理手段疏理原始信息资源,实现数据上的整合;二是利用信息多处发布、单处登录多处管理、内容分类聚合等技术手段跟踪门户网站,实现应用上的整合;三是通过各种媒介以直观易用形式展现给公众海量信息资源,实现内容上的整合;四是通过网站首页就能链接到上至国家各大部委下至各级各地政府部门,实现门户上的整合;五是利用信息化技术手段对业务流程重新再造,实现流程上的整合。

(三)强化“以公众为中心”的政府服务理念。

我国政府门户网站正处于由内容导向逐渐向服务导向转型的时期,目标是实现“以公众为中心”,提供更多的人性化服务。公众对政府门户网站的利用状况不仅直接反映了电子政务建设的水平与效果,而且还间接体现了网络服务的广度和深度。政府门户网站利用率的提高,有赖于创造良好的亲民氛围,改进网站服务的质量和水平。具体而言,政府门户网站至少达成两个方面的功效,亦即为公众提供实用信息和与公众网络在线交流。一方面要提供公众关注程度较高的实用信息,提高网站的点击率和访问量;另一方面要提供必要的公众在线咨询服务,建立健全咨询投诉、留言建议等信息反馈机制。

(四)加强法制和安全制度保障体系建设。

为创造国家信息化建设健康发展的环境,促进网络信息安全法治文化的形成,我国应借鉴电子政务领先国家的立法经验,加快推进和完善政府门户网站建设方面的法律法规,构建技术、管理和运维“三位一体”的安全制度保障体系。一是加快信息安全等级提升进程,构建管理与技术高效配合的科学合理的防范体系,有效防范信息系统风险。二是在国家电子政务安全体系中重点体现政府门户网站安全保障的内容,在统一规划的前提下政府部门真正做到两手都要抓且两手都要硬。三是妥善解决网络安全与政务公开之间的关系,切实为社会提供安全实用的政务信息。

(五)加强与其他非政府部门的合作。

国外先进国家的政府门户网站建设能够取得如今的成就,和其他非政府部门的合作有着不可分割的关系。我国由于不同等级的门户网站众多,更要借助于政府外部力量共同参与建设。政府在建设门户网站的过程中,引入市场机制将部分业务外包,可以弥补政府自身技术力量不足。而且在我国门户网站建设资金不足的情况下如果完全依赖于财政全额投资也不现实,适当地吸纳私人资金,由政府监督管理才能加速门户网站的建设。政府应该找准合适的定位,门户网站建设的规范化不必完全依赖行政命令来实现。将一部分网站内容交给企业进行开发,减少政府的投资,也形成了新的产业,一举两得。

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